关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的实施意见

 

　　为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，围绕建设中国（上海）自由贸易试验区和具有全球影响力的科技创新中心两大国家战略，对标国际最高标准、最好水平，坚持需求导向、问题导向、效果导向，激发创新发展活力，促进国际领先的生物医药产业集群发展，推动药品医疗器械质量达到国际先进水平，建立完善与卓越的全球城市相适应的药品医疗器械供应保障体系和事中事后监管体系，让公众能够用得上、用得起新药好药和先进医疗器械，现就深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新提出如下实施意见。

 

　　一、改革临床试验管理

 

　　（一）加强临床试验机构建设。发挥上海医疗资源丰富的优势，支持研究型医院、上海转化医学研究中心和国家临床医学研究中心建设。支持注册申请人聘请第三方对临床试验机构进行评估认证。促进临床试验机构发展，推进我市临床试验机构备案工作，鼓励社会力量联合医疗机构投资设立临床试验机构，力争全市临床试验机构数量达到80家以上，实现临床专科全覆盖，质量管理水平达到国际先进水平。

 

　　（二）支持临床试验机构开展临床试验。加大投入力度，支持医疗机构、医学研究机构、医药高等学校开展临床试验，将临床试验条件和能力评价纳入医疗机构等级评审，将临床试验质量管理规范等相关内容纳入医药高等学校课程。对开展临床试验的医疗机构建立单独评价考核体系。仅用于临床试验的病床，不计入医疗机构总病床，不规定病床效益、周转率、使用率等考评指标。医疗机构开展临床试验，按照要求设立独立、专职的临床试验管理部门，加强临床试验管理部门标准化、规范化管理，配备职业化的临床试验研究者。支持境外企业和科研机构在我市依法同步开展创新药品医疗器械临床试验，促进临床合同研究组织（CRO）健康发展。

 

　　（三）鼓励医务人员积极参与临床试验。进一步改善医务人员创新环境，鼓励临床医生依据实践经验开展和参与药品医疗器械技术创新活动。在我市行业分类调控绩效工资总量政策框架下，完善医疗机构收入分配激励机制，保障临床试验研究者收入水平，将研究者发起的临床试验视为科研项目纳入科研绩效考评。建立对临床试验机构及研究团队的奖励机制，科技成果转化奖励、通过公开竞标获得的科研项目中用于人员的经费等收入、引进高层次人才和团队等所需人员经费，不计入单位绩效工资总量。对临床试验研究者及相关人员在职务提升、职称晋升等方面与临床医生一视同仁，将临床试验的工作业绩作为职称评审的重要内容。作为牵头单位开展的多中心临床试验，可视为省部级课题。

 

　　（四）完善伦理委员会工作机制。组建市临床研究伦理委员会，独立、公正地开展临床试验伦理审查工作，接受暂不具备伦理审查条件的机构或注册申请人委托，进行伦理审查并监督临床试验实施，开展伦理审查相关研究、培训、咨询。市卫生计生、食品药品监管等部门要监督指导市临床研究伦理委员会优化工作机制，搭建交流研讨平台，促进我市伦理审查标准统一和能力提升。

 

　　（五）提高伦理审查效率和质量。注册申请人提出临床试验申请前，应先将临床试验方案提交临床试验机构伦理委员会审查批准。国家临床医学研究中心及承担国家科技重大专项和国家重点研发计划支持项目的临床试验机构应整合资源，建立统一的伦理审查平台，逐步推进伦理审查互认，提高伦理审查效率。我市参与多中心临床试验的成员单位应认可临床试验组长单位的伦理审查结论，原则上不再重复审查。

 

　　（六）提高临床试验审批效率。加强提前介入服务，支持我市注册申请人与审评机构进行沟通交流。支持在我市开展国际多中心临床试验。支持拓展性临床试验，对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病的药品医疗器械，经初步观察可能获益、符合伦理要求的，经知情同意后，可在开展临床试验的机构内用于其他患者，其安全性数据可用于注册申请。临床试验过程中发现存在安全性及其他风险的，应及时修改临床试验方案、暂停或终止临床试验。注册申请人可自行或委托检验机构对临床试验样品出具检验报告，连同样品一并报送审评机构，并确保临床试验实际使用的样品与提交的样品一致。

 

　　（七）严肃查处数据造假行为。临床试验委托协议签署人和临床试验研究者是临床试验数据的第一责任人，须对临床试验数据可靠性承担法律责任。建立临床试验机构风险分类管理制度，提升临床试验机构研究能力和临床试验的数据质量。加强对非临床研究、临床试验的日常检查和有因检查，检查结果向社会公开。依法查处数据造假行为，并实施信用联合惩戒。注册申请人主动发现问题并及时报告的，可酌情减免处罚。

 

　　二、加快药品医疗器械上市

 

　　（八）加大产品上市服务力度。实施组团服务，形成对接国家层面相关技术审评机构的服务机制。加强国家医疗器械创新上海服务站和上海药品审评核查中心建设，瞄准国际领先的生物医药发展趋势和科技创新前沿深化服务。对在诊断或治疗艾滋病、恶性肿瘤、重大传染病、罕见病、老年或儿童疾病等方面具有明显临床优势的药品医疗器械，未在中国境内外上市销售或使用先进制剂技术、创新治疗手段、源于经典名方的创新药，专利到期前一年的药品生产申请，拥有产品核心技术发明专利、国内首创国际领先的创新医疗器械，国家或我市科技重大专项、重点研发计划支持和由国家临床医学研究中心开展临床试验的药品医疗器械等，建立创新服务和优先审评审批绿色通道。加强对申报企业的服务和指导，通过主动对接、提前介入、专业指导、全程服务，促进创新型、临床急需的产品尽快上市。

 

　　（九）优化审评审批流程。推进互联网与政务服务深度融合，加快药品医疗器械审评审批“一网通办”建设。对与药品医疗器械产品注册、生产和经营等相关联的许可事项，实施同步受理、合并现场检查、一并办理，进一步增加当场办结事项的数量，促进审评审批高效、便捷。落实药品制剂与原料药、药用辅料和包装材料关联审评审批制度，并建立与之相适应的生产监管制度。优化进出口审批，进一步促进进口药品医疗器械贸易便利化，助推上海国际医药交易中心建设。

 

　　（十）改进技术审评方式。调整和完善上海药品医疗器械专家咨询委员会，强化审评与核查融合，探索以审评为主导、检查检验为支撑的技术审评体系。建立第二类医疗器械产品风险分级与审评资源分配相结合的审评模式和集体决策机制，实施可附带条件批准上市的审评机制。加强技术审评过程中共性疑难问题研究，及时将研究成果转化为指导审评和研发的指导原则或技术标准。对标国际标准，统一审评尺度，提高审评标准化水平。

 

　　（十一）推进罕见病治疗药品医疗器械研发生产。修订《上海市主要罕见病名录》，完善罕见病患者登记制度。支持和鼓励罕见病治疗药品医疗器械的研发生产。对治疗罕见病的医疗器械，可减免临床试验；对境外已批准上市的罕见病治疗医疗器械，可附带条件批准上市。完善协调推进罕见病防治工作机制，促进罕见病用药保障和宣传教育。鼓励社会力量参与罕见病的诊治、研究和用药保障。

 

　　（十二）支持中药传承和创新。结合现代科学技术和制药技术，挖掘传统经典中药方药和临床经典方，推动中药创新药、中药改良型新药、中医医疗器械和防治技术研发，积极开展质量研究，提升质量控制水平。鼓励源于古代经典名方的中药复方制剂、具有长期临床疗效验证的医疗机构制剂等申请上市。支持我市中药知名企业、知名品牌发展，鼓励开展中药国际注册。推动中成药的临床应用与管理，鼓励已上市古代经典名方的临床应用和二次开发。鼓励和支持我市中药生产企业开展中药配方颗粒生产研究。对医疗机构中药制剂委托配制、应用传统工艺配制的中药制剂实施备案管理，完善医疗机构中药制剂调剂管理制度。加大对上海中药饮片炮制规范的修订力度，完善品种调整机制，加强中药材源头管理，完善中药饮片价格市场调节机制，提高中药饮片的品质，支持优质中药饮片的生产和临床应用。加强中药国际化和标准化工作，推进建立上海中医药国际标准中心。

 

　　三、建设全球领先的生物医药创新研发高地

 

　　（十三）鼓励企业增加研发投入。鼓励风险投资基金投资新兴的药品医疗器械企业，充分发挥上海生物医药产业股权投资基金作用，撬动社会资本参与上海生物医药产业的产品研发、成果转化和创新体系建设，力争集聚20家以上具有国际影响力的生物医药创新研发机构。鼓励药品医疗器械企业增加研发投入，加强新产品研发和已上市产品的继续研究，加快免疫细胞治疗、单抗药物、基因治疗等新技术研究，争取每年有30个以上具有核心技术优势的自主创新药品医疗器械产品注册申报。鼓励引入市场化保险机制，对高风险的临床试验，申请人应当为受试者购买保险；按照相关规定，对符合条件的生物医药人体临床试验责任保险和生物医药产品责任保险予以保费50%的财政专项补贴，降低相关企业、医院等的创新风险。

 

　　（十四）促进科技成果转化。药品医疗器械科技成果完成单位对其持有的科技成果，可自主决定采用转让、许可或者作价投资等方式实施转化。鼓励相关单位对使用国家财政拨款开展新药和创新医疗器械研发及相关技术研究并作为职务科技成果转化的，规定或约定科研人员奖励和报酬。我市设立和国家在我市设立的研究开发机构、高等学校等事业单位转化科技成果所获得的收入全部留归本单位，并鼓励所获净收入按照不少于70%的比例，用于奖励科技成果完成人和为科技成果转化作出重要贡献的人员。允许科研机构和科研人员在承担相关法律责任的前提下，申报临床试验。

 

　　（十五）支持创新产品临床应用。完善我市医疗保险药品目录动态调整机制，我市企业生产的符合新药准入条件的药品，不受医保目录调整时间限制，优先纳入我市医保目录；对具有自主知识产权、疗效确切、价格昂贵的创新医疗器械，探索通过谈判纳入医保支付范围，并引入医保梯度支付机制。根据疾病防治需要，及时将新药、创新医疗器械纳入公立医院采购范围，鼓励我市医院优先采购国产创新药物和医疗器械。对纳入《上海市创新产品推荐目录》、实施创新特别审批和优先审批的药品医疗器械，属于首次投放市场的，按照相关规定实施政府首购。对符合条件的医疗器械等创新产品，可通过上海市高端智能装备首台突破和示范应用政策予以支持。对临床急需，且在我国尚无同品种产品获准注册、国外已上市的抗肿瘤新药和医疗器械等，争取国家授权，在上海先行定点使用，充分发挥上海综合优势，为加快此类产品在国内研发或进口注册积累临床使用数据。

 

　　（十六）强化协同创新。鼓励我市高等学校、科研机构、临床试验机构联合企业形成源头协同创新的技术创新链；鼓励我市技术检测部门、国家重点实验室联合行业协会、技术审评部门、知识产权服务机构、相关企业、第三方认证机构等单位，组建服务创新链；鼓励我市医疗机构联合企业、相关部门等形成应用创新链，共同建立产、学、研、医、政协同的药品医疗器械创新体系，推进创新、产业、服务融合。充分调动各方力量，参与研究培训、技术标准制定、产品风险评估等工作，发挥各领域专家学者的学术带头作用，共享科技创新经验，联合推进我市药品医疗器械审评审批制度改革，推动药品医疗器械创新。

 

　　（十七）提高仿制药质量。坚持鼓励创新与促进药品仿制生产、降低用药负担并重，落实和完善相关鼓励政策和项目资金，引导高端仿制药研发生产，支持生物类似药、具有较高临床价值的药械组合产品的仿制。加快推进我市仿制药质量与疗效一致性评价工作，加强品种处方工艺登记及品种档案建立等工作。力争用5至10年时间，完成我市已上市注射剂再评价。进一步完善短缺药品供应保障机制，研究建立我市短缺药品目录，加强生产保障。对通过一致性评价的仿制药及其国产参比制剂品种以及按照新的药品注册分类审批上市的药品，及时纳入公立医院采购范围，直接挂网采购，鼓励医疗机构优先使用。国家实施专利强制许可的仿制药无条件纳入公立医院采购范围。同品种药品通过一致性评价的生产企业达到3家以上的，在药品集中采购等方面不再选用未通过品种，并及时将该品种纳入带量采购遴选范围。通过医保支付激励约束机制，鼓励医疗机构使用优质仿制药。落实税收优惠政策和价格政策，鼓励企业提高仿制药质量。

 

　　（十八）加强知识产权保护和运用。搭建跨组织的企业知识产权建设与保护协作组织，共同助推优质药品医疗器械企业参与国际竞争。积极鼓励建立上海药品医疗器械产业专利数据库，建立专利导航产业发展的技术研发机制，开展知识产权分析评议工作，开展知识产权质押融资、知识产权保险等知识产权金融服务，开展知识产权交易、知识产权许可使用、知识产权转让等运营工作，促进知识产权向现实生产力转化。加强药品监管部门与法院、知识产权部门的工作协调，保护药品医疗器械知识产权。申请人在审评审批过程中，专利权存在纠纷的，当事人可向法院起诉，其间不停止技术审评。药品监管部门根据法院生效判决、裁定或调解书，作出是否批准上市的决定。

 

　　四、加强药品医疗器械全生命周期管理和服务

 

　　（十九）深入推进药品上市许可持有人制度试点。进一步完善药品委托生产、委托销售等质量协议，专项救济资金加商业责任险的风险救济制度等试点配套制度，做实做强我市药物创新联盟，积极培育受托生产、药物警戒等领域的专业化机构，促进强强联合、结对试点，推进实施长三角地区跨省委托监管联动，加大服务力度，加快新药上市。实施以品种为主线的全生命周期监管，督促药品上市许可持有人落实主体责任，推进药品上市许可持有人建立和运行覆盖药品全生命周期的质量管理体系，监督药品上市许可持有人承担药品临床前研究、临床试验、生产制造、销售配送、不良反应报告、药物警戒工作等全部法律责任。加强对前期试点工作成效的评估，形成可复制可推广的制度性成果。

 

　　（二十）全力推进医疗器械上市许可持有人制度试点。在我市率先试行医疗器械注册人制度基础上，形成可复制可推广的制度性成果，推动医疗器械上市许可持有人制度全面实施，推动医疗器械产业链上下游分工与合作，促进高端医疗器械本土生产。对纳入试点的产品实施优先审批、全程跟踪，建立医疗器械委托生产、体系核查、责任保险等配套制度，建立全生命周期质量安全主体责任体系和跨区域监管责任体系。医疗器械上市许可持有人须对产品设计开发、临床试验、生产制造、销售配送、不良事件报告、再评价等承担全部法律责任。

 

　　（二十一）加强药品医疗器械风险监测和预警。完善上市产品不良反应和不良事件报告和监测警戒体系。推进我市药品医疗器械上市许可持有人直接报告不良反应和不良事件工作，加强监督指导，发现存在不履行主体责任、隐瞒不报或逾期报告等情形的，依法从严惩处。加强医疗机构不良反应和不良事件监测制度建设和工作考核，推动药品医疗器械风险监测哨点医院建设，加强监测标准和数据库建设，开展高风险和创新产品重点监测，支持开展药物相互作用的风险评价及预警研究。完善不良反应和不良事件信息跨部门共享和结果通报机制，加强协同监管。加大对监测信息的调查分析和利用、预警信号的研判处置力度，必要时依法责令采取暂停销售、召回、完善质量控制等措施。

 

　　（二十二）完善医疗器械再评价制度。医疗器械上市许可持有人须主动根据科学进步情况和不良事件评估结果，开展产品上市后评价方法研究，对已上市医疗器械开展再评价。再评价发现产品不能保证安全、有效的，医疗器械上市许可持有人应及时申请注销上市许可；隐匿再评价结果、应提出注销申请而未提出的，撤销上市许可并依法查处。

 

　　（二十三）规范药品学术推广行为。药品上市许可持有人须将其聘用（或授权）的医药代表名单在全国统一的平台上进行登记备案，并向社会公开。医药代表的学术推广活动应公开进行，在医疗机构指定部门备案。禁止医药代表承担药品销售任务，禁止向医药代表或相关企业人员提供医生个人开具的药品处方数量。医药代表误导医生使用药品或隐匿药品不良反应的，应严肃查处；以医药代表名义进行药品经营活动的，按照非法经营药品查处。

 

　　（二十四）落实全过程监管责任。配合国家药品监管部门开展研发和注册环节的现场检查，逐步落实市、区两级药品医疗器械监管责任，统一全市检查标准，加强药品医疗器械研制、生产、经营、使用环节的事中事后监管，强化药品医疗器械生产经营企业的信用分级分类监管与信用联合奖惩。按照产品风险，开展分级分类监管，对高风险药品医疗器械实施全程可追溯管理。支持药品流通企业跨区域多仓协同、异地设库等经营管理方式，探索实施跨省区市联合监管。依法推进医疗器械唯一标识系统规则实施，强化对进口药品医疗器械代理人的监管。对检查发现的安全隐患问题和不合格药品医疗器械，应依法依规查处并及时采取风险控制措施；涉嫌犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。实施违法行为处罚到人制度，检查和处罚结果向社会公开。

 

　　五、提升技术支撑能力

 

　　（二十五）加强审评核查和检验检测机构建设。主动对接产业最新发展，跟踪科技创新的最新成果，开展前瞻性的监管技术研究，探索对基因治疗、细胞治疗、3D打印等新技术、新疗法的监管方式。加强药品和医疗器械的审评核查机构建设，参照国际通用规则，完善监管质量体系，健全质量管理规范，强化岗位职责、审批核查标准和时限管理，提升审评核查的规范程度和透明度。争取国家事权的相关改革事项在上海先行先试，主动探索和适应国家统一审评管理模式。加强我市药品医疗器械检验检测机构建设，加大投入，提升能力，助推创新研发和贸易便利化，强化检验检测标准体系建设和质量管理，着力推进我市药品医疗器械检验检测机构国家层面重点实验室建设，推进检测结果国际认可。探索第三方专业机构在药品医疗器械审评、检验检测领域的多元化合作机制，促进第三方专业机构健康发展。

 

　　（二十六）大力推进智慧监管。推进临床试验机构信息化平台建设，实施临床试验动态监管，实现研发和临床试验的伦理审查、受试者管理、试验过程、试验数据和安全风险等全过程可追溯，加强临床试验机构间临床试验数据共享。深化互联网与药品医疗器械企业融合，支持企业设立首席信息官（CIO）制度，培育一批互联网与药品医疗器械产业融合的示范企业。推进药品医疗器械生产、经营企业和检验检测机构信息化、智能化建设和管理，加强药品生产经营质量控制信息化建设，显著提高企业数字化、网络化、智能化水平。加大投入力度，建设大数据管理平台，通过对接电子处方信息、药品信息、患者健康档案信息，开展大数据应用研究。建立跨部门、跨区域、跨行业的数据共享、数据开放、数据应用、数据管理工作机制，实现覆盖全生命周期的“互联网+智慧监管”。

 

　　（二十七）加快职业化、专业化人才队伍建设。建立以专职人员为主体、兼职人员为补充，由药学、临床医学、临床诊断、药理毒理学、机械、电子、统计、材料、生物医学工程、法律、信息技术等专业人员组成的，与监管任务相匹配的职业化、专业化、国际化审评核查队伍。完善审评核查人员和检验检测人员分级管理制度，明确职责、资格条件、职称晋升、考核等管理规定，建立健全薪酬激励机制和履职问责机制，强化规范化管理。强化人才队伍能力培养，建立多方培养机制，建设专业化的培训教育体系，支持我市医药高等学校开展监管科学研究和人才培养，培养、引进国内外药品医疗器械审评核查知名专家，提升人才队伍整体水平。

 

　　（二十八）落实相关人员廉政和保密责任。加强对参与药品医疗器械受理审查、审评审批、检查检验等监管工作人员的廉政教育、职业素养培训。明确相关人员对企业技术秘密和试验数据的保密责任，违反保密规定的，依法依纪追究责任，处理结果向社会公开；涉嫌犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。

 

　　（二十九）加强国际交流与区域合作。开展国际交流与合作，服务国家“一带一路”倡议，加快融入国际市场，支持国产药品医疗器械出口。主动参与国家层面的国际标准制定。拓展海外交流基地，加快具有全球视野的人才培养。推进长三角地区资源互补和监管协作，加强审评审批工作对接和上市后监管协同，聚焦各方关注的监管问题，开展交叉检查和监管机制的研究，推动检查结果互认。

 

　　六、强化保障措施

 

　　（三十）加强组织领导。建立市深化药品医疗器械审评审批制度改革联席会议（以下简称联席会议）制度，由分管副市长任召集人，相关部门和单位参加，联席会议办公室设在市食品药品监管局。建立协调和督促考核机制，切实推进各项改革任务落实。

 

　　（三十一）强化协作配合。市食品药品监管局要发挥好牵头作用，抓好改革具体实施。市发展改革委、市科委、市经济信息化委、市商务委、市卫生计生委、市教委、市财政局、市人力资源社会保障局、市知识产权局、市质量技监局、市公安局、市编办、上海海关、申康医院发展中心等部门和单位要分工协作，及时研究解决改革中遇到的问题，形成改革合力。

 

　　（三十二）搞好宣传引导。加强与国家相关部门的沟通，正面宣传鼓励药品医疗器械创新的重要意义，加强审评审批制度改革重要政策、重大措施解读，及时解答社会各界关注的热点问题，主动回应社会关切，合理引导各方预期，营造良好的舆论氛围。